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我国粮食安全面临的主要问题和挑战

清华大学中国农村研究院 2020-12-11

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玉米的供求关系正在从前几年的过剩转为短缺。4年前,我国玉米库存高达2.5亿吨,明显供大于求。为了解决阶段性供大于求问题,2016年,国家取消了玉米临时收储政策,同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积,玉米产量连续4年减产。

  今年以来,粮食成为社会关注度最高的话题。那么,当前我国的粮食安全状况如何,这需要客观全面地分析。
  

我国粮食安全面临的主要问题和挑战  

 

  从粮食供求角度看,总的判断可以讲两句话,一句话是总量基本平衡,另一句话是结构性矛盾突出。分品种看,小麦、稻谷作为口粮,可确保绝对安全。在产需关系上,我国小麦每年的消费量约2400~2500亿斤,近三年的平均产量为2600~2700亿斤;稻谷每年消费量4000亿斤左右,近三年的平均产量为4200亿斤;从库存看,小麦、稻谷的国家库存充裕,小麦库存够一年的开支,稻谷库存够8个月的开支,保证市场供应是没有问题的。大豆是恒定要进口的,2019年更多从巴西、阿根廷进口,中美签署第一阶段贸易协议后,已恢复从美进口。现在需要特别关注的是玉米,我们说粮食供求结构性矛盾突出,眼下主要是指玉米。
  
  玉米的供求关系正在从前几年的过剩转为短缺。4年前,我国玉米库存高达2.5亿吨,明显供大于求。为了解决阶段性供大于求问题,2016年,国家取消了玉米临时收储政策,同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积,玉米产量连续4年减产。与此同时,玉米的加工转化市场活跃,饲料行业由弱转强,淀粉加工总体扩张,特别是玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快。在产需关系此消彼长的带动下,玉米去库存的速度比预想的要快。随着产需缺口扩大和库存数量下降,2020年以来,东北、华北、华南地区玉米的市场价格从2019年底的1700~1800元/吨上涨到2200~2400元/吨。由于玉米价格上涨,玉米、小麦价格倒挂,一些饲料企业宁愿采购小麦做原料,又拉动了小麦价格的上涨。今年夏粮收购进度放缓,与农民存在惜售心理有直接的关系。
  
  上述情况已引起有关部门的高度重视,正在采取措施。应该说做好当前玉米的保供稳价工作是有基础、有条件的。2020年全国玉米播种面积6.23亿亩,比2019年扩大了0.6%,尽管产量会受台风、草地贪夜蛾病虫害的影响,但影响程度有限,预计今年玉米产量在去年增产的基础上基本持平。近期,为保障市场供应,进口足够的玉米是有保障的,再加上国家储备,以及国家有关部门已着手控制玉米燃料乙醇产能扩张和转化节奏,玉米供求恢复平衡是可以预期的,近期玉米价格已经开始企稳。

  
玉米价格图片摄影/中储粮金华直属库有限公司 吴青锋 

 
  从中长期看,保障国家粮食安全面临的问题和挑战主要是:
  
  需求刚性增长,资源约束趋紧。影响粮食消费需求趋势的主要是两个变量:一个是人口增长。预计未来10年我国每年新增人口500多万人,到2030年达到峰值的14.5亿人。再一个是消费升级。“十四五”期间,我国将进入高收入国家行列,每年新增城镇人口1000多万人,带动消费进一步升级。由于人口增加和消费结构升级,预计到2030年前后,我国的谷物需求将达到峰值的7.1亿吨,即每年需增产100多亿斤。其中,口粮消费稳中略增,新增需求主要集中在饲料粮上。
  
  另一方面,进一步提升农业综合生产能力的资源环境约束趋紧。在耕地方面,随着工业化、城镇化的推进,我国现有18多亿亩耕地将继续减少,“占优补劣”的问题更加突出;在水资源方面,城镇、工业、生态用水需求增加,农业用水空间缩小;在基础设施方面,农田水利设施建设欠账较多,抗灾减灾能力不强,到2022年完成10亿亩高标准农田建设存在资金缺口;在技术进步方面,在较高单产水平上进一步突破新品种和新技术的难度越来越大,种业发展仍然存在投入不足、创新能力不强、低水平同质化竞争问题,进一步提高农业综合机械化率存在水稻播种、山地机械化等方面的短板。总体上讲,我国粮食和主要农产品的供求将长期处于紧平衡状态。
  
  结构性矛盾突出,质量安全存在隐患。一是从品种结构看,稻谷产大于需,仓储稻谷有待消化;小麦产需平衡有余,但专用优质小麦供给不足,每年均需进口几百万吨;玉米产需长期趋紧,要保持90%以上的自给率需要付出艰苦努力;大豆目前对外依存度超过80%,产需缺口有进一步扩大趋势。二是从区域结构看,粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。13个粮食主产省中,粮食净调出省已减少到6个;11个产销平衡省中,有9个省粮食自给率从2003年平均的97%下降到现在的58%;7个主销区省粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑到目前的24%,粮食主产区增产压力越来越大,同时也对粮食的流通和储备提出了新的要求。三是从品质质量看,我国粮食生产始终存在数量与质量的矛盾,提高复种指数、使用高产品种、大量使用化肥农药等,尽管提高了单产水平,但同时也造成粮食的品质质量不高,还给生态环境安全带来隐患。总体上看,我国粮食品种大路货多,优质、专用、绿色产品少,初加工产品多,精深加工产品少,不能满足消费升级和多样化的需求。
  
  生产成本高企,比较效益下降。20世纪90年代以来,我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势,其中又尤以1990-1997年、2004-2014年两个阶段上升速度最快。2004-2014年,我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元,增加了1.71倍,年均增速高达10.5%,其中,人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%,是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较,我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年,我国三种粮食的亩均用工量5.61个,日均工价79.7元,亩均人工成本447.2元;而美国每亩用工量仅0.38个小时,尽管日均工价849元,是我们的10倍之多,但亩均人工成本322.6元,比我们还低27.9%。
  
  2014年以后,我国三种粮食价格均超过国际市场,为解决价格倒挂造成的“产量增加、进口增加、库存增加”的扭曲,国家启动重要农产品的价格形成机制改革,先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的临储政策,调整小麦、稻谷最低收购价政策,实行生产者补贴。在这一背景下,近年来,三种粮食的收购价格总体上呈下行趋势,而亩均成本仍在高位上缓慢上升,结果导致亩均收益明显下降。2019年,我国三种粮食的亩均产值999.1元,比2015年下降了10%,总成本上升了1%,亩均净收益除水稻微利外,小麦、玉米、大豆等均由正转负。
  
  近两年来,各地均反映农民种粮积极性下降,甚至个别地方出现抛荒现象。这些趋向性、苗头性问题应引起我们的高度重视,谨防出现粮食生产滑坡,一旦出现滑坡,几年都扭转不过来(参见图3)。
  
粮食  
  国际贸易不确定性增加,支持保护政策有待完善。有研究表明,我国要保证农产品的供求平衡,至少需要35亿亩农作物种植面积,而目前国内能提供的农作物种植面积只有25亿亩,也就是说,约有相当10亿亩种植面积的农产品需要进口,其中仅大豆进口折面积的缺口就有5亿亩。这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业,中国的粮食安全也必须在开放体系中统筹考虑国际国内两个市场。从近期看,开放条件下的粮食安全在两个方面面临挑战。一是利用国际市场的不确定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控转为常态化趋势,各国增加粮食储备的倾向抬头,提高了国际粮食贸易的成本并带来不确定性;中美经贸摩擦同样抬高了进口成本,同时造成国内生产者和行业从业人员预期的不稳定以及大豆及玉米种植面积的波动。二是如何平衡国内农业支持政策与国际规则。一方面,由于资源禀赋的原因,我国农业的基础竞争力先天不足,有必要加强国内支持保护;另一方面,WTO将政府提供的服务按是否扭曲价格和贸易区分为“黄箱”和“绿箱”两种,我国入世时亦承诺,对特定农产品的国内支持不超过该产品年度生产总值的8.5%。现在的问题是,我国如何在较低农产品进口关税和符合WTO规则的前提下,加强对农业特别是粮食生产的支持和保护,这是一个需要认真研究的课题。


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